Владимир Пименов

Об авторе: Владимир Владимирович Пименов - первый заместитель директора ЦНИИ экономики, информатики и систем управления Российского агентства по обычным вооружениям, доктор экономических наук, академик Международной академии информатизации.

Приближается очередной реорганизационный период и в управлении оборонно-промышленным комплексом (ОПК) страны. Помимо политических факторов он связан и с рядом причин. Во-первых, истек срок трехгодичной Программы реструктуризации и конверсии оборонной промышленности (1998-2000 гг.). Она оказалась практически невыполненной.
Во-вторых, стало очевидным, что образованные около двух лет назад (май 1999 г.) оборонные агентства за столь короткое время пока не смогли существенно (как это, видимо, ожидалось при их создании) изменить к лучшему ситуацию в оборонном комплексе.
В-третьих, как представляется, налицо неопределенность функций созданного в мае 2000 г. Министерства промышленности, науки и технологий в части проведения государственной научно-технической политики и реформирования ОПК.
Следует принять во внимание, что агентства были созданы лишь в середине 1999 г., а практически начали свою деятельность в конце 1999 г. - начале 2000 г., когда вполне стало ясно, что сама Программа реструктуризации и конверсии уже провалена. Напомним, что одновременно с созданием агентств была образована и правительственная Комиссия по военно-промышленным вопросам.
Реформа 1999 г. была, по сути, реакцией на крайне неэффективную (в период с 1997 по 1999 гг.) деятельность в отношении ОПК, осуществляемую Министерством экономики РФ, которому были переданы, в свою очередь, функции ликвидированного в середине 1997 г. Миноборонпрома.
В чем же проявилась неэффективность системы управления в указанный период?
Во-первых, в самой модели реформирования ОПК, разработанной Минэкономики и основанной на изжившей себя ко второй половине 90-х гг. концепции конверсии оборонной промышленности. Министерство рассматривало реформирование ОПК лишь с позиции использования потенциала "оборонки" в гражданском секторе экономики. При этом обеспечение соответствия уровня оборонных предприятий задачам Государственной программы вооружения (ГПВ) и реформы ВС РФ Минэкономики не считало своим делом.
Во-вторых, к моменту утверждения Программы реструктуризации ОПК (июнь 1998 г.) было вполне ясно, что она уже не соответствовала параметрам ГПВ на 1996-2005 гг. из-за обострившихся в 1996-1998 гг. проблем, связанных с финансированием гособоронзаказа. Крайне необходимыми были первоочередные меры именно по выводу "оборонки" из кризисного состояния. Вместо этого Минэкономики России, во главе которого стоял вице-премьер Яков Уринсон, утверждает Программу, не выделяя в то же время на 1998 г. средств на реструктуризацию (как, впрочем, они не выделялись и на последующие два года).
Кстати, подобная попытка "помочь оборонке" в прошлом году вновь была предпринята уже правопреемником Минэкономики в части оборонно-промышленного комплекса - Министерством промышленности, науки и технологий, разработавшим в 2000 г. проект реформирования ОПК на 2001-2005 гг. еще до окончательной разработки и утверждения ГПВ на 2001-2010 гг. Но на этот раз уже сработала новая структура управления ОПК: при участии оборонных агентств и правительственной Комиссии по военно-промышленным вопросам (ВПВ) принято единственно правильное решение - программу реформирования ОПК разрабатывать и утверждать после принятия ГПВ на 2001-2010 гг.
Третья причина неэффективности системы управления ОПК лежит в самом подходе к его реформированию. В Программе, по сути, ничего в нормативном (в смысле обязательном к исполнению) плане и не задавалось.
В целом реформирование ОПК по модели Минэкономики сводилось к количественному сокращению числа предприятий оборонной промышленности в виде ядра ОПК и практически не ставило цели оптимизации его качественного состава. Реформирование ОПК де-факто было оторвано от программы военной реформы и реформы ВС.
Стоит ли вторично наступать на одни и те же грабли, передавая функции координации государственной оборонно-промышленной политики (а по сути, видимо, речь идет об управлении ОПК) Минпромнауки?
Минпромнауки координирует, помимо оборонного комплекса, восемь достаточно крупных отраслей промышленности (ТЭК, металлургию, машиностроение, лесопромышленный комплекс, химическую, легкую промышленность и т.п.), и тем самым осуществляет государственную общепромышленную политику в стране. Ее оборонная часть - специфичное направление государственного регулирования.
Поэтому формирование и реализация государственной политики в сфере ОПК должны осуществляться надведомственным органом исполнительной власти - на уровне Комиссии правительства РФ по военно-промышленным вопросам.
За незначительный период времени агентства смогли выявить главные болевые точки в развитии соответствующих оборонных отраслей промышленности, вынести их на рассмотрение и обсуждение военно-промышленной Комиссии правительства РФ. Такой механизм взаимодействия не содержал промежуточных инстанций. Основные результаты подобного рассмотрения служили базой для отработки концепции развития вооружений, военной и специальной техники до 2015 г., а также для формирования заказов в ГПВ.
Создание оборонных агентств, целевым образом ориентированных на реализацию государственной оборонно-промышленной политики в соответствующих специализированных отраслях, оказалось крайне результативным.
Вместе с тем период функционирования оборонных агентств выявил и ряд существенных недостатков. Модель управления ОПК образца 1999 г. оказалась неустойчивой. Причина - недостаточность координирующих функций со стороны правительственной Комиссии по ВПВ при наличии самостоятельных оборонных агентств.
Комиссии правительства РФ по ВПВ, осуществляла свои функции, как принято говорить, на общественных началах. Агентства проводили оборонно-промышленную политику, сообразуясь с ведомственными интересами. В итоге государственная стратегия формируется как сумма стратегий частных. В действительности все должно быть наоборот.
При объединении агентств в составе Минпромнауки будет существенно размыт целевой подход к развитию ОПК.
Разработанный недавно Минпромнауки проект Федеральной целевой программы реформирования ОПК на 2001-2005 гг. и на период до 2010 г. еще раз продемонстрировал, что основная ориентация этого органа сводится лишь к половинчатому реформированию оборонки в части ее диверсификации. Стратегия развития оборонно-промышленного потенциала в проекте не просматривается.
Проблема может быть решена двумя способами:
- либо на базе оборонных агентств формируется госкомитет РФ по оборонной промышленности - орган целевого управления;
- либо, при сохранении всех оборонных агентств, создается военно-промышленная комиссия (название может быть иным) - орган государственной исполнительной власти, формирующий единую государственную оборонно-промышленную политику.
Рассматриваются и другие варианты:
- вхождение российских оборонных агентств в состав Минпромнауки;
- создание на базе агентств некоего нового миноборонпрома с последующим разделом между ним и Минэкономразвития функций Минпромнауки;
- превращение агентств в действенные структуры хозяйственного управления с концентрацией государственных функций (оборонный заказ, федеральные программы, лицензирование и сертификация) в едином органе, ответственном за решение государственных задач в оборонном комплексе - Минпромнауки, что, кстати, декларировалось при его создании. В дальнейшем федеральные агентства должны быть превращены в более рыночные образования типа корпораций или консорциумов (в зависимости от состояния интеграционных процессов в соответствующих отраслях).
Второй из этих вариантов специалисты считают наиболее предпочтительным. Каким бы ни был орган госуправления оборонкой по структуре, - это, во-первых должен быть орган целевого управления оборонно-промышленным потенциалом, во-вторых, его созданию должно предшествовать принятие на высшем уровне Концепции (стратегии) управления ОПК.
Сегодняшний уровень научно-технического и технологического потенциала большинства предприятий и организаций ОПК таков, что в условиях резкого сокращения гособоронзаказа первостепенную задачу представляет производственно-технологическая реструктуризация оборонных производств, ориентированная не только на рыночные запросы, но и на реализацию ГПВ.
Именно целевое управление оборонно-промышленным потенциалом ОПК в полном объеме и должно составить главную функцию и прерогативу органа, о котором идет речь.
До настоящего времени остается разорванной взаимосвязь преобразования ОПК с военной реформой. В этом и существо, и острота широкого круга проблем, определяющих по сути сценарии развития ОПК. Рассмотрим некоторые из них.
Первая - неустановившаяся структура ВС, система их комплектования и переоснащения, приводящая к неопределенности в приоритетах разработки и производства вооружений. Без этого невозможно оптимизировать производственную структуру оборонных промышленных предприятий и организаций.
Вторая - промедление с принятием федерального закона о переходе на двух-трехгодичный гособоронзаказ,
Третий элемент нестыковки реформы ОПК с военной реформой проявляется в самой структуре военного бюджета. На протяжении всех лет российских реформ на содержание армии расходовалось до 70% бюджетных ассигнований, тогда как на развитие вооружений и военной техники оставалось около 30%.
Объективную необходимость выработки единой стратегии развития ОПК диктует и множественность государственных органов исполнительной власти, на которые так или иначе замыкается деятельность оборонной промышленности.
Концепция развития ОПК необходима также субъектам Федерации и главам администрации местных органов власти. Отметим, что в принятой правительством РФ Стратегии модернизации экономики России на период до 2010 г. вопросы развития оборонно-промышленного комплекса лишь обозначены и требуют детальной проработки в увязке с военной реформой.
Не следует также преувеличивать опасности "отраслевого" управления, которое видится в сохранении оборонных агентств. В условиях рыночных отношений у агентств мало остается тех внутриведомственных интересов, которые были пагубными в административно-командной системе. Функции и задачи действующих агентств - это по сути и есть задачи целевого управления. Именно для эффективного их использования и нужна единая государственная оборонно-промышленная политика и единый орган целевого управления ОПК.
В предлагаемой схеме управления ОПК за Минпромнауки целесообразно сохранить развития трансферта двойных технологий, разработку и реализацию механизма использования высвобождаемого в ходе конверсии оборонно-промышленного потенциала.
Приоритетной задачей органа целевого управления ОПК (независимо от его вида) должно стать рассмотрение всего комплекса материалов, определяющих развитие оборонной промышленности в системе военного строительства РФ. ...