Радикальный подход к упрощению процедур лицензирования "малых" БАС предложен Минпромторгом России. По мнению регулятора, достаточно просто исключить их из понятия "авиационная техника".

Деятельность беспилотной авиации сдерживается несовершенством законодательства. Большинство нормативных актов разработано давно и не учитывают специфику применения БАС, некоторые регулирующие нормы не разработаны вовсе.

Часть вопросов должна быть снята реализацией дорожной карты по совершенствованию законодательства, но и ее реализация идет со скрипом. Срок многих запланированных мероприятий истек, большинство проектов НПА, вносимых в рабочую группу по законодательству, имеют слабый уровень проработки и с трудом воспринимаются даже ее участниками.

Нет авиации, нет проблем

Очередным примером нормативного творчества подобного уровня можно считать подготовленный Минпромторгом России проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании развития авиации", предполагающий изменение Федерального закона от 8 января 1998 года № 10-ФЗ "О государственном регулировании развития авиации".

Ознакомиться с документом вы можете в конце публикации.

Заявленной целью вносимых изменений является реализация мероприятий, предусмотренных пунктами 11 и 19 "дорожной карты" по совершенствованию законодательства и устранению административных барьеров НТИ "Аэронет" (ЗДК).

Речь идет, соответственно, об оптимизации процедур лицензирования деятельности по разработке, изготовлению, испытанию и ремонту БАС, а также о распространении на БАС мер государственной поддержки. Минпромторг России является ответственным за исполнение этих пунктов ЗДК.

Разработчиками законопроекта предложена схема, при которой обе указанные цели регулирования реализуются внесением изменений в один Федеральный закон № 10-ФЗ простым исключением БАС из определения авиационной техники.

Для этого разработчиком предлагается в статье 1 №10-ФЗ определение термина "Авиационная техника":

• дополнить словами "беспилотные авиационные системы и (или) их элементы", тем самым обеспечивается распространение на БАС мер государственной поддержки, предусмотренных законодательством о государственном регулировании развития авиации (реализация п. 19 ЗДК);
  
• сделать изъятие "за исключением беспилотных авиационных систем и (или) их элементов, включающих беспилотные гражданские воздушные суда с максимальной взлетной массой 30 килограммов и менее…"

Такое изъятие, по мнению Минпромторга России, исключит действие Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" на БАС указанной категории, пункт 7 статьи 12 которого к относит к лицензируемым видам деятельности разработку, производство, испытание и ремонт авиационной техники.

На самом деле кажущееся благо в виде отмены всех процедур лицензирования для "малых" БАС влечет не только отмену для них всех мер государственной поддержки, существующих для гражданской авиации, но и множество других последствий.

Противоречие

Следует отметить, что согласно п. 2) статьи 4 Федерального закона № 99-ФЗ "О лицензировании", одним из основных принципов лицензирования является "установление лицензируемых видов деятельности федеральным законом".

То есть никаким иным федеральным законом, кроме №99-ФЗ, такие изъятия из перечня лицензируемых видов деятельности устанавливаться не могут, в том числе Федеральным законом №10-ФЗ.

"Головной" закон № 99-ФЗ допускает (п. 4 статьи 1), что особенности лицензирования могут устанавливаться иными федеральными законами, однако это положение распространяется только в отношении видов деятельности, конечный перечень которых приведен в указанном п. 4 ст. 1 Федерального закона № 99-ФЗ и который не включает в себя авиационную деятельность.

Мероприятие, предусмотренное пунктом 11 ЗДК, предполагает внесение изменений именно в Федеральный закон № 99-ФЗ "О лицензировании". ЗДК была согласована Минпромторгом России на стадии утверждения.

Последствия

Разработкой предлагаемого проекта Минпромторг России не только не достигает целей регулирования утвержденным способом, но и "закладывает бомбу" под развивающийся рынок БАС, выводя "малые" БАС в нарушение международного и отечественного законодательства из правового поля, регулирующего авиационную деятельность, развитие беспилотной авиационной техники в части ее создания, изготовления, допуска к эксплуатации, подготовки персонала, порядка использования воздушного пространства.

Это означает, что:

• На "малые" БАС не распространяются Федеральные авиационные правила;
• БАС в составе с БВС менее 30 кг не могут называться "беспилотными авиационными системами", да и сами БВС не могут называться "воздушными судами"
• Не могут считаться авиационным персоналом эксплуатанты БВС до 30 кг.
• На таких "изъятых" механизмах, которые хоть и летают, но к авиационной технике не относятся, будет нельзя выполнять авиационные работы.
• Выведение "малых" БАС из под регулирования ставит под угрозу ключевую задачу обеспечения безопасности полетов при интеграции БВС в общее воздушное пространство совместно с пилотируемыми.

Вместе с тем, следует учитывать, что определенная часть воздушного законодательства в сфере БАС уже сформирована или находится на этапе разработки.

Так, Правительством Российской Федерации утвержден Порядок государственного учета беспилотных гражданских воздушных судов с максимальной взлетной массой от 0,25 кг до 30 кг (постановление Правительства от 25.05.2019 № 658), реализация которого поручена Росавиации.

В соответствии с п. 4 статьи 33 Воздушного кодекса РФ, воздушное судно, зарегистрированное или учтенное в установленном порядке в Российской Федерации, приобретает национальную принадлежность Российской Федерации.

Планируется большая работа по стандартизации в сфере БАС. Приказом Росстандарта от 18.03.2020 № 579 внесены изменения в Программу национальной стандартизации на 2020 год, утвержденную приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 01.11.2019 № 2612.

В части полномочий Технического комитета ТК-323 "Авиационная техника" предполагается разработка целого ряда ГОСТ в части авиационной техники, бортового и наземного оборудования, обеспечения менеджмента качества.

В рамках ТК-323 действует подкомитет ПК-11 "Беспилотные авиационные системы", занимающийся разработкой актуальных стандартов в сфере БАС.

Исключение "малых" БАС из понятия "авиационная техника" делает их выпадающим сегментом из сферы регулирования авиационной деятельности, выявления и парирования рисков для безопасности полетов всех видов авиации.

Вряд ли такие последствия являются благом для развития беспилотного сегмента, да и всей авиации в целом!

Решение

Прежде всего хочется подчеркнуть, что именно несогласованность подходов и действий между ФОИВ, многочисленными рабочими группами и бизнесом является главным тормозом на пути совершенствования законодательства.

Руководству НТИ, в рамках которой сформирован правильный по своей сути механизм законодательных рабочих групп, следует проработать вопрос о повышении статуса этих рабочих групп до официальных координирующих площадок по согласованию всех подходов и концепций в интересах конкретного рынка с одновременным введением ответственности за качество проектов НПА. Свое мнение об этом Ассоциация уже выразила в связи с объявленной перезагрузкой НТИ.

Способ же решения задачи, поставленной пунктами 11 и 19 ЗДК определен уже в самой дорожной карте и является согласованным всеми соисполнителями.

И если по пункту19 ЗДК можно поддержать предложение Минпромторга, предполагающее распространение на БАС мер государственной поддержки, без исключения БВС менее зо кг из определения термина "Авиационная техника", то предлагаемую разработчиком реализацию пункта11 ЗДК поддержать не представляется возможным.

По пункту 11 ЗДК необходимо всего сделать изъятие в пункте 7 статьи 12 Федерального закона № 99-ФЗ:

7) разработка, производство, испытание и ремонт авиационной техники, "за исключением беспилотных авиационных систем и (или) их элементов, включающих беспилотные гражданские воздушные суда с максимальной взлетной массой 30 килограммов и менее…"

Подход ИКАО

Определенный в действующем законодательстве подход к авиационной деятельности сегодня гармонизирован с подходом ИКАО.

Определение термина "Авиационная техника" установлено Федеральным законом от 8 января 1998 года № 10-ФЗ "О государственном регулировании развития авиации":

"Авиационная техника" - летательные аппараты, их бортовое оборудование и агрегаты, двигатели, авиационное вооружение, авиационные средства спасания, тренажеры, наземные средства управления воздушным движением, навигации, посадки и связи, а также средства наземного обслуживания летательных аппаратов.

Этим же 10-ФЗ термин "Авиация" означает: государственная авиация (государственная военная авиация и государственная авиация специального назначения), гражданская авиация, экспериментальная авиация, авиационная промышленность, инфраструктура воздушного транспорта, единая система организации воздушного движения и авиационная техника.

Такими образом, авиационная техника, включающая все летательные аппараты, является субъектом авиации в целом.

Согласно статье 32 Воздушного кодекса "Беспилотное воздушное судно" - это воздушное судно, управляемое, контролируемое в полете пилотом, находящимся вне борта такого воздушного судна (внешний пилот).

При этом термин "Воздушное судно" означает летательный аппарат, поддерживаемый в атмосфере за счет взаимодействия с воздухом, отличного от взаимодействия с воздухом, отраженным от поверхности земли или воды.

Любое БВС, являясь воздушным судном, является летательным аппаратом, т.е. Авиационной техникой.

Указанные определения БВС соответствуют определениям ИКАО.

Так, в Приложении 2 ИКАО "Правила полетов" установлен термин: "Дистанционно пилотируемое воздушное судно (ДПВС)" - это беспилотное воздушное судно, пилотируемое с пункта дистанционного пилотирования. В "Руководстве по ДПАС" (Doc10019) приведено аналогичное определение.

ИКАО (Doc10019, Приложения 1, 2, 7, 13) и отечественное воздушное законодательство не разделяет БВС по весовым категориям в части их отнесения к "воздушным судам".

Doc10019 устанавливает, что правила полетов относятся ко всем воздушным судам, т. е. воздушным судам с пилотом на борту и беспилотным воздушным судам (независимо от весовой категории или выполняемых видов деятельности).

В дополнение к этому, "командир воздушного судна отвечает за выполнение полета воздушного судна в соответствии с правилами полетов. Это также распространяется на его обладание окончательными полномочиями в отношении распоряжения воздушным судном, командиром которого он является.

Данное положение справедливо независимо от того, находится ли пилот на борту воздушного судна или он является внешним пилотом".

Термин "Безопасность полетов", установленный в "Руководстве по ДПАС", определяется как состояние, при котором риски, связанные с авиационной деятельностью, относящейся к эксплуатации воздушных судов или непосредственно обеспечивающей такую эксплуатацию, снижены до приемлемого уровня и контролируются.

Согласно 10-ФЗ авиационная деятельность - организационная, производственная, научная и иная деятельность физических и юридических лиц, направленная на поддержку и развитие авиации, удовлетворение нужд экономики и населения в воздушных перевозках, авиационных работах и услугах, в том числе на создание и использование аэродромной сети и аэропортов, и решение других задач.

С учетом изложенных походов действующего российского законодательства и рекомендаций ИКАО, беспилотные воздушные суда несомненно относятся к авиационной технике.

Системно построенная Авиационная деятельность, направленная на поддержку и развитие авиации, включая авиационную технику и риски, связанные с эксплуатацией воздушных судов, включая БВС, в конечном итоге определяет возможность развития отрасли и рынка, являющегося одним из наиболее перспективных в современном высокотехнологичном мире!...