Российская гражданская авиация два десятилетия показывает практически непрерывный рост производственных показателей. Исключения наблюдались лишь во время кризисных периодов 2008-2009 и 2014-2015 годов, но и тогда объёмы воздушных перевозок удавалось восстановить достаточно оперативно. За двенадцать месяцев 2019 года российские авиакомпании обслужили свыше 128 млн человек, увеличив показатель позапрошлого года на 10,3%. Если смотреть в целом, стабильный рост пассажиропотока сохраняется как на международных, так и на внутренних линиях. Однако в одном из сегментов ситуация складывается не слишком удачно: из года в год местные перевозки в лучшем случае стагнируют, а то и вовсе падают. Министерство транспорта РФ намерено изменить сложившуюся ситуацию, скорректировав планы по развитию воздушного транспорта таким образом, чтобы авиаперевозки из небольших населённых пунктов не только динамично развивались, но и интегрировались в общую транспортную сеть страны.

Общий рост омрачается стагнацией местных перевозок

Выступая на пленарном заседании Национальной выставки инфраструктуры гражданской авиации NAIS-2020, прошедшей 5-6 февраля в Москве, заместитель министра транспорта РФ Александр Юрчик отметил, что благодаря действующей модели развития перевозок за последние несколько лет удалось переломить преобладание международного сегмента над внутренним, и сейчас около 60% всех полётов осуществляется внутри РФ. По данным ведомства, выросла и доля воздушного транспорта в общем пассажирообороте страны. Если в 2011 году она составляла всего 33%, то в конце 2018 года - выше 48%. По предварительным подсчётам, в 2019 году на воздушный транспорт пришлось уже больше половины объёма перевозок, номинированного в пассажирокилометрах. В целом же транспортный сектор вышел на третье место по экспортному потенциалу среди всех отраслей. Суммарный объём экспорта транспортных услуг составляет уже более $20 млрд, при этом 60% приходится на воздушный транспорт.

Работа над дальнейшим развитием внутрироссийской сети продолжается и в 2020 году, в том числе за счёт реализации программ субсидирования региональных авиаперевозок, которые уже успели доказать свою эффективность. Так, в период с 2009 по 2019 год объёмы региональных перевозок возросли в четыре раза. При этом объём выделяемых государством средств за те же десять лет увеличился всего в два раза. "В этом году на субсидирование региональных перевозок будет направлено почти 9 млрд рублей. Другие виды транспорта, железнодорожный и автобусный, субсидий получают на порядок больше, но основной пассажиропоток всё равно приходится на авиацию. Это говорит о том, что в этом секторе расходование бюджетных средств и средств пассажиров наиболее эффективное", - сказал А. Юрчик.

На фоне успехов развития региональных перевозок, поддерживаемых на федеральном уровне, перевозки на местных линиях, находящиеся в сфере ответственности субъектов федерации или муниципалитетов, выглядят зоной нерешённых проблем. Пока этому сегменту уделяется недостаточно внимания, об обеспечении свободы передвижения для всех граждан страны говорить не приходится.

В качестве иллюстрации к текущей ситуации руководитель Федерального агентства воздушного транспорта (Росавиации) Александр Нерадько привёл итоги минувшего года по перевозкам в Северо-Западном, Уральском, Сибирском и Дальневосточном федеральных округах, в каждом из которых есть большое количество труднодоступных территорий. "Мы обратили внимание, что 93 аэропорта регионального значения, расположенные в этих четырёх федеральных округах, завершили 2019 год с увеличением пассажиропотока. В то же время 65 аэропортов, которые относятся к категории местных, закончили год с отрицательным результатом", - озвучил он результаты проведённого специалистами Росавиации анализа. А. Нерадько также обратил внимание на то, что региональные воздушные гавани могут дополнительно заработать за счёт неавиационных видов деятельности, местные же аэропорты такой возможности не имеют.

Накопился целый комплекс проблем

Многие населённые пункты в труднодоступных регионах основывались ещё в советское время под решение конкретных промышленных задач. Вместе с закрытием предприятий, со временем ставших нерентабельными, там начался отток населения и, как следствие, возникли проблемы с функционированием местных аэропортов. Многие из них или вовсе закрылись, или были переведены в разряд посадочных площадок. К примеру, констатировал А. Юрчик, после распада СССР население Чукотки сократилось в три раза. Разумеется, объём перевозок упал следом, и поддержание состояния аэропортовой инфраструктуры на прежнем уровне стало экономически нецелесообразным. Но там, как и в других регионах с труднодоступными территориями, где зачастую нет альтернативных видов транспорта, продолжают жить люди. Сохранять малые аэропорты и продолжать полёты из них крайне важно для того, чтобы эти граждане могли пользоваться своим правом на свободу передвижения, которое им гарантирует Конституция РФ. "Мы прекрасно понимаем, что без этих небольших ручейков, которые может и не составляют значительной части наших перевозок, нет целостности системы, и люди в отдалённых местах чувствуют себя брошенными. Даже если людей там осталось мало, мы не можем их проигнорировать", - подчеркнул А. Юрчик.

Вполне понятную позицию относительно полётов из маленьких воздушных гаваней занимают и авиаперевозчики. Летать оттуда им просто невыгодно. К тому же, в большинстве случаев такие аэропорты плохо оборудованы для обслуживания пассажиров и воздушных судов, а во многих из них отсутствует и современное аэронавигационное оборудование.

Очевидно, что вследствие экономической непривлекательности таких аэропортов для инвесторов и коммерческой неэффективности местных перевозок для авиакомпаний без помощи государства не обойтись. Частично решить проблему удалось за счёт создания системы федеральных казённых предприятий (ФКП). Деятельность семи действующих ФКП, взявших под своё крыло 73 аэропорта местных воздушных линий и 15 посадочных площадок, практически полностью финансируется из бюджета. Однако даже с учётом поддержки со стороны государства эти предприятия сталкиваются с рядом трудностей. И наибольшее количество преград приходится преодолевать при приведении в порядок северных аэропортов.

Генеральный директор ФКП "Аэропорты Севера" (предприятие управляет 31 аэропортом и двумя посадочными площадками в Якутии и Магаданской области) Вадим Волков рассказал, что на ближайшие пять лет запланирована реконструкция 16 аэропортов, большая часть которых находится за полярным кругом. Основные проблемы при создании новой и ремонте действующей инфраструктуры в Заполярье связаны с коротким строительным сезоном и слабой транспортной доступностью. "В 2016 году мы подписали контракт на реконструкцию инфраструктуры аэропорта "Саккырыр" стоимостью всего 315 млн рублей. Договор с подрядчиком, выигравшим конкурс, заключили в феврале. Подрядчик получил деньги и приступил к работе вовремя, но ему требовалось оборудование. В Якутске нужного не было. Соответственно, пришлось заказывать в Центральной России, - поделился воспоминаниями В. Волков. - Наземного пути туда нет, водных путей нет. Есть только зимник - всего два месяца в году, ну и воздушный транспорт. По зимнику всё доставить не успели, подрядчик заказал ещё пять рейсов на Ан-26. Но всё завезти всё равно не смогли, пришлось ждать ещё год до следующего зимника. И только потом подрядчик смог приступить к работе, закончить её и сдать объект". Периодически "всплывают" и различные сложности, связанные с финансированием. Речь идёт об урезании смет в процессе защиты подготовленных проектов в Главгосэкспертизе, несвоевременном выделении денег из бюджета, что тормозит начало закупочных процедур, а также новом порядке доведения средств до исполнителей - авансировании с обеспечением, которое вынуждает подрядчиков тратить время на открытие кредитных линий в банках. Из-за всех этих факторов сроки проведения строительных работ опять же сдвигаются.

Ещё одна проблема, без решения которой продолжение роста объёмов региональных перевозок и развитие сегмента местных воздушных линий не представляется возможным, связана с нехваткой современных воздушных судов (ВС). "Переоснащение старого парка советского производства для региональных и местных линий до сих пор не завершено, - напомнил замглавы Минтранса. - Нам бы хотелось, чтобы они (устаревшие ВС - "АвиаПорт") заменялись воздушными судами российского производства. Такие требования мы предъявляем к нашему Министерству промышленности и торговли, которое курирует этот вопрос".

В общей сложности авиакомпании эксплуатируют 105 ВС необходимой размерности (31 - на Дальнем Востоке), произведённых в России. По словам А. Нерадько, в 2019 году по программам субсидирования приобретено всего 11 самолётов: девять Superjet 100, пополнивших флот авиакомпаний "ИрАэро" и "Азимут", один L-410 для "2-го Архангельского объединённого отряда", собранный на Уральском заводе гражданской авиации (УЗГА), и ещё один DHC-6 зарубежного производства для "Авроры". "Это, конечно, "капля в море". Для развития местных линий не хватает современных воздушных судов небольшой вместимости - от 9 до 70 кресел, а также самолётов с унифицированным шасси, - подчеркнул руководитель ФАВТ. - Мы знаем, что на подходе самолёты Ил-114-300 (серийное производство должно начаться в 2023 году - "АвиаПорт"). Наш авиапром занимается разработкой лёгкого многоцелевого самолёта ("Байкал" - "АвиаПорт") на замену Ан-2. Конечно, развёртывание серийного производства этих воздушных судов могло бы увеличить движение по местным воздушным линиям. Что касается L-410, который производится на УЗГА в небольших количествах, будем работать по развитиям механизмов государственной поддержки их приобретения". Глава Росавиации также отметил, что с вертолётостроением дела обстоят лучше. Только два предприятия холдинга "Вертолеты России" - Казанский вертолетный завод и Улан-Удэнский авиационный завод - способны производить более 200 машин в год.

Также нельзя не упомянуть, что в последние годы усиливается и дефицит кадров, особенно в отдалённых местностях. Не хватает сотрудников как в местных аэропортах, так и в небольших авиакомпаниях, выполняющих оттуда полёты. В то же время возможности для подготовки высококвалифицированных кадров у России есть. А. Нерадько напомнил, что в настоящее время продолжают функционировать 17 специализированных учебных заведений: три вуза и 14 колледжей. "Это хороший фундамент для дальнейшей подготовки и развития авиационного персонала, - уверен он. - В учебных заведениях гражданской авиации сейчас занимаются около 27 тыс. студентов и курсантов".

Механизмы разрешения ситуации заложат в стратегию

В соответствии с действующим законодательством РФ, обязанность по развитию местных перевозок возложена на регионы и муниципалитеты. Однако в условиях серьёзного дефицита бюджета выполнять свои обязательства в полной мере они не могут. В Минтрансе заверяют, что высшее руководство страны обо всех вышеперечисленных проблемах знает и слышит запрос от населения регионов. "Мы долгие годы говорим об этом, но существует объективная реальность. Бюджет небезграничен и позволяет делать только то, на что имеются средства, - подчеркнул А. Юрчик. - Пришло время, когда необходимо найти возможность и поддержать регионы в части субсидирования местных перевозок и развития инфраструктуры местных аэропортов, посадочных площадок, вертолётных площадок". Чтобы сохранить позитивный вектор развития региональных перевозок и сформировать удобную маршрутную сеть местных линий, транспортное ведомство планирует внести ряд корректировок в стратегию развития этих сегментов до 2035 года.

В первую очередь Минтранс намерен закрепить в стратегии основные цели предстоящей работы и требования ко всему процессу развития региональных и местных перевозок. "Главная цель - улучшение качества жизни граждан за счёт комплексного развития федеральной составляющей, регионального и местного сегментов. Они не должны быть разрозненными. До этого у нас не получалось развить всю сеть комплексно. Решали эту задачу поэтапно. Мы сосредоточили усилия на развитии сети федеральных аэропортов и перевозок, и нам удалось серьёзно её модернизировать. Сейчас мы плотно работаем над сегментом межрегиональных и региональных перевозок. Но считаем, что и сегмент местных перевозок не менее важен, иначе у нас не будет цельной системной картины", - прокомментировал представитель Минтранса. Из озвученной цели вытекает и одно из наиболее важных требований: в процессе реализации стратегии должна быть обеспечена возможность для дальнейшего повышения транспортной доступности всех территорий РФ, а также укрепления экономических и социальных связей регионов за счёт оптимальной связанности всей воздушной сети с другими видами транспорта.

Перед Министерством транспорта, Росавиацией и другими ведомствами поставлена задача по поиску механизмов, которые помогут исправить текущую ситуацию с местными авиалиниями. А. Юрчик отметил, что роль государства в повышении доступности и качества авиатранспортных услуг для населения заключается в разработке нормативно-правовой модели развития рынка региональных и местных пассажирских перевозок, которая бы позволила уменьшить потери перевозчиков в доходах, возникающие в результате госрегулирования тарифов. "Мы должны создать для авиакомпаний возможность извлечения прибыли при оказании необходимых транспортных услуг населению", - сказал замглавы Минтранса. Что касается аэропортов с малой интенсивностью полётов, одним из возможных инструментов для их развития в ведомстве видят государственно-частное партнёрство. Начать обсуждение возможных схем ГЧП с коллегами из управляющих компаний специалисты Минтранса рассчитывают уже в ближайшее время.

Одновременно с созданием условий для развития аэропортов и новых механизмов поддержки авиакомпаний необходимо предусмотреть компенсации для слабозащищённых слоёв населения: молодёжи, пожилых граждан, людей с ограниченными возможностями здоровья и многодетных семей. "Сопоставляя цены авиауслуг со своей зарплатой, граждане не понимают, как вообще такое соотношение может быть. Государство должно или повышать жизненный уровень населения и его финансовые возможности, или же выстраивать некую компенсационную модель для незащищённых слоёв населения. Нужно сформировать начальный минимальный набор социальных требований к транспортным услугам с учётом региональных особенностей", - прокомментировал А. Юрчик.

В результате комплексного развития национальная авиационная сеть будет включать в себя полностью коммерческие федеральные и региональные перевозки, коммерческие и социальные региональные перевозки, выполняемые с финансовой поддержкой государства, и некоммерческие местные перевозки. Последний сегмент в любом случае останется убыточным, поэтому уже сегодня необходимо выстраивать модель его субсидирования, которая будет актуальна долгие годы. К разработке пакета предложений по субсидированию дотационных регионов для обеспечения местных авиаперевозок Минтранс и Росавиация уже приступили. В первую очередь они рассчитывают обеспечить авиаперевозками население отдалённых населённых пунктов, где нет альтернативных видов транспорта или же очень далеко добираться до ближайшего регионального пункта.

Инструменты субсидирования требуют шлифовки

Безусловно, средств на все возможные маршруты в федеральном бюджете не хватит. Как уже отмечалось выше, на программы субсидирования региональных рейсов в этом году будет направлено чуть менее 9 млрд рублей. Однако на этапе проведения заявочной компании регионы совместно с перевозчиками просили у государства в четыре раза больше - 36 млрд рублей. Нечто похожее произойдёт и с местными перевозками, поэтому сейчас есть задача по определению критериев, по которым будет осуществляться отбор регионов, где без помощи из госбюджета действительно не обойтись. "Мы должны им (регионам - "АвиаПорт") задать понятные критерии. Иначе это превратится в парад демонстрации их отношения к населению, и заявок будет в разы больше, чем мы сможем обеспечить. К тому же, трудно будет понять, на основе чего выбирать. Исходя из заданных критериев, регионы разработают свои программы развития местных перевозок. Затем мы сможем выработать и заявить государству некую общую систему поддержки местных перевозок", - объяснил А. Юрчик. Одним из обязательных условий получения помощи в развитии местных перевозок будет соучастие регионов в разработанных программах, при этом минимум 50% готова взять на себя федерация.

В продолжение темы необходимости проработки чётких критериев включения аэропортов и маршрутов в программы субсидирования отметим, что иногда решение о невозможности полётов в населённые пункты, попавшие в итоговый перечень, авиакомпании принимают уже после формирования программы на текущий год. Свежий пример несостоявшегося регионального маршрута привёл заместитель генерального директора по организации перевозок и наземному обеспечению авиакомпании "Сибирь" (выполняет перевозки под брендом S7 Airlines) Никита Федорин. "Недавно мы приняли решение о невыполнении полётов в аэропорт Комсомольска-на-Амуре "Хурба", у которого недавно отозвали сертификат (в рамках программы субсидирования, реализуемой во исполнение постановления правительства №1242, в 2020 году перевозчик должен был летать оттуда в Благовещенск - "АвиаПорт"). К тому же этот аэропорт не публикует аэронавигационную информацию в сборнике №2, а по стандартам авиакомпании без этого летать невозможно, - рассказал Н. Федорин. - Один из вопросов касается выполнения полётов в зимний период. В аэропорту Комсомольска-на-Амуре нет техники для деайсинга (противообледенительной обработки - "АвиаПорт"). И поскольку аэропорт частный, мы даже не можем получить какую-то информацию по поводу её приобретения в дальнейшем. Я уже не говорю о том, что предъявляемым авиакомпанией требованиям в части сервиса аэропорт не соответствует на 90%". Представитель "Сибири" добавил, что из-за банальной нехватки денег такие проблемы наблюдаются не только в "Хурбе", но и в других маленьких аэропортах. Обеспечить требуемый перевозчиками уровень качества и безопасности своими силами эти воздушные гавани не смогут.

Здесь стоит дополнить, что устранением несовершенства действующих механизмов субсидирования региональных перевозок Минтранс планирует заниматься параллельно с работой по созданию условий для развития местных авиалиний. "Мы сейчас готовим очередной пакет, будет порядка десяти инструментов совершенствования управления субсидированием этих авиалиний, - уточнил А. Юрчик. Он также заверил, что система льготного НДС на перевозки внутри России, в том числе минующие Москву, будет сохранена.

Подводя итоги прошедшей дискуссии, А. Нерадько сказал, что основа для развития полноценной и связанной сети авиаперевозок, в которую будут включены как региональные, так местные воздушные линии, в России есть. "В целом фундамент есть. Есть персонал, есть заделы в самолётостроении, вертолётостроение находится на достаточно высоком уровне. В настоящее время 241 аэропорт и 2100 посадочных площадок в общем-то готовы работать в комплексе и обеспечивать и местные, и региональные, и магистральные воздушные перевозки", - резюмировал он....