Поводом к написанию статьи стали оживленные дискуссии, которые ведутся внутри и снаружи Российской Федерации, и в которых обсуждается правомерность и эффективность односторонних действий ЕС по включению в систему торговли эмиссионными квотами EU ETS всех коммерческих рейсов гражданской авиации, осуществляемых из аэропортов стран ЕС. Сторонами высказываются различные мнения и идеи, однако доказательная база к ним приводится крайне редко, зато авторы идей зачастую публично демонстрируют свое глубокое непонимание принципов парникового эффекта и механизмов борьбы с ним. Также за рамками аргументации остаются базовые принципы международного права, что приводит к параличу системы принятия решений на различных уровнях. Попробуем разобраться в проблеме, полагаясь преимущественно на действующую нормативную базу, а также на здравый смысл и гражданскую позицию.

Парниковый эффект

Все мы наблюдаем происходящие на планете климатические изменения. Тают ледники, грозя повышением уровня моря и затоплением части суши. Зимы стали значительно теплее, где-то происходят засухи, где-то наводнения, где-то пожары, торнадо, и прочие природные неприятности, причем частота и интенсивность этих явлений постоянно растут.

По мнению ученых-экологов, причиной происходящих изменений является рост парникового эффекта, вызванный резким ростом выбросов в атмосферу различного рода парниковых газов вследствие антропогенной деятельности.

К парниковым газам относится водяной пар, двуокись углерода, метан, закись азота, и ряд других газов. Сами по себе они не являются загрязняющими веществами, и, преимущественно, безвредны для человека. Однако их наличие в атмосфере препятствует выходу из атмосферы излучения инфракрасного спектра, что нарушает баланс энергии, получаемой от Солнца в видимом спектре и испускаемой земной поверхностью в инфракрасном диапазоне. Таким образом, происходит постоянное нагревание Земли.

Важным аспектом парникового эффекта является его глобальность. Неважно, где и как происходит выброс парниковых газов - эффект от выброса носит исключительно глобальный характер в масштабах всей Земли. То есть, если выбросы парниковых газов происходят в Африке, одинаковым образом страдают жители Сибири, Европы и США, каждый в соответствии с теми уникальными природными "радостями", которые характерны для региона проживания каждого жителя Земли.

Другим важным аспектом парникового эффекта является невозможность природной абсорбции углекислоты, произведенной человеком при сжигании углеводородов. Природная абсорбция СО2 должна иметь результатом рост запасов угля в природе в виде роста биомассы (к примеру, древесины, на 50% состоящей из угля в сухом виде) или тех же углеводородов. Однако накопление залежей углеводородов происходило сотни тысяч лет при определенных климатических условиях. Искусственно повторить это крайне затруднительно, а ждать - нет времени. Роста биомассы в природе также не наблюдается. Правильно сказать, что мы делаем все для ее сокращения, вырубая леса и асфальтируя землю. Лесов на планете много, но ничего "нашего" они не поглощают, их природный баланс производства/абсорбции угля - нулевой.

Данная теория подтверждена многолетними наблюдениями ученых и признана мировым сообществом в рамках Рамочной Конвенции ООН об изменении климата (РКИК).

Цели и механизмы EU ETS

Система торговли выбросами построена на положениях Киотского протокола (КП, ст.17), являющегося приложением к Рамочной Конвенции ООН об изменении климата.

Киотский протокол в своих приложениях задает четкие количественные обязательства сторон по сокращению выбросов парниковых газов по сравнению с базовым годом, и носит обязательный для исполнения характер. РКИК (п.5.ст.3) задает принцип недискриминации односторонних мер по ограничению выбросов, т.е. применение равных мер ко всем участникам рынка.

Основной, первоочередной задачей EU ETS является ограничение количества эмиссии парниковых газов. Задача решается путем выпуска на рынок ограниченного количества эмиссионных квот (разрешений на выбросы), причем количество квот ежегодно уменьшается на величину, определенную в Киотском протоколе.

Стоимость квот имеет вспомогательную функцию, способствующую созданию экономически выгодных условий предприятиям по внедрению более дорогих "зеленых технологий". Очевидно, что ценовая политика по отношению к квотам явно или неявно является предметом государственного социально-экологического регулирования - чем выше цена квоты, тем более дорогие "зеленые технологии" можно применять на предприятии, но тем выше конечная стоимость производимой продукции.

Правомерность действий ЕС по включению авиации

Как было сказано выше, принципы торговли эмиссионными квотами в ЕС полностью соответствуют РКИК и Киотскому протоколу. Однако относительно включения авиации в данную систему ситуация не столь неоднозначная.

Возможность применения рыночных мер по отношению к транспорту предусмотрена статьей 2 Киотского протокола. Этой же статьей задается и возможность применения мер по отношению к воздушному транспорту, однако с оговоркой, что действовать сторонам следует через ИКАО.

И действительно, вопрос о создании глобальных механизмов по ограничению выбросов парниковых газов от авиации неоднократно поднимался на ассамблеях ИКАО. Однако, в силу негативной позиции ряда стран (США, Китай, Россия, и пр.), никаких обязательных механизмов по сей день так и не было предложено. Все документы ИКАО носят декларативный, "желательный" характер, что противоречит статье 3 Киотского протокола, требующей от сторон "очевидного прогресса в выполнении своих обязательств" уже к 2005 году.

В этой связи нежелание ЕС далее ждать от ИКАО создания глобальной системы вполне понятно.

Следующим документом, применимым к рассматриваемой ситуации, является Чикагская конвенция о международной гражданской авиации. Статья 1 задает принцип суверенитета государств в воздушном пространстве над своей территорией, вследствие чего статья 6 предоставляет государствам право определять условия допуска иностранных воздушных судов в свое воздушное пространство на недискриминационных условиях (статья 11).

Исходя из данных формулировок Конвенции, следует признать, что требование ЕС ко всем авиакомпаниям о приобретении квот для полетов в аэропорты ЕС является именно таким недискриминационным условием допуска иностранных ВС в свое воздушное пространство, то есть полностью соответствует ее положениям.

Однако возникает вопрос о правомерности требования о приобретении квот на весь маршрут полета, который может проходить над другими странами и над океанами. Исходя из принципа глобальности парникового эффекта, который не зависит от места выброса парниковых газов, а только от его объема, страны ЕС вправе прилагать усилия по сокращению любых выбросов парниковых газов любых предприятий, действующих в их экономической зоне, при условии, что такие выбросы поддаются учету.

Претензии некоторых стран на выбросы парниковых газов в их суверенном воздушном пространстве выглядят несколько странно, так как сами выбросы у стран никто не отнимает, и в их воздушное пространство не вторгается. В случае, если какая-либо страна решит самостоятельно, в соответствии с принципами РКИК и Киотского протокола, предпринять рыночные меры по сокращению выбросов парниковых газов от авиации на своей территории, ЕС готово признать такие меры, и исключить прибывающие рейсы авиакомпаний такой страны из EU ETS (ст.17 директивы ЕС 2008/101/EC).

Вторым наиболее спорным моментом является целевое расходование средств, собранных ЕС с авиакомпаний за квоты. Звучат обвинения европейцев в том, что эти деньги будут направлены на развитие европейского же авиапрома, и что по справедливости эти деньги должны быть перечислены тем странам, над которыми летел тот или иной самолет.

В части перечисления средств, ответ ЕС заявлен абзацем выше. Хотите денег, в том числе на собственный авиапром - создавайте собственную систему и сами собирайте их с авиакомпаний.

Направление же средств на повышение экологичности европейских самолетов мало того, что в любом случае принесет глобальный эффект за счет снижения выбросов парниковых газов, где бы самолеты не эксплуатировались, так еще и значительная часть авиапарка российских авиакомпаний состоит из европейских воздушных судов.

Последствия, политика, и ответные меры

Чем же нам грозит обсуждаемое решение ЕС? Забавно, но ничем особенным! Да, произойдет некоторое удорожание авиабилетов в Европу, примерно на 1-5 Евро. Да, российские авиакомпании потратят некоторые средства на организацию системы отчетности и приобретения квот на европейской бирже, что, естественно, также выльется в копеечное удорожание авиабилетов. Что для нас, пассажиров, и наших авиакомпаний эти копейки, когда существует 40% удорожание воздушных судов, когда стоимость и доступность керосина в наших аэропортах является произвольным непредсказуемым фактором, когда налогообложение и администрирование отрасли также не способствует удешевлению авиабилетов?

Очевидно, что проблема несколько раздута, и носит преимущественно политический характер. Одно дело, когда мы сами прижимаем наши авиакомпании, а совсем другое дело, когда это без спросу делают иностранцы, которых к тому же ругать значительно легче, чем собственное правительство.

Оценим варианты дальнейшего развития событий. Отмены решения ЕС ожидать не приходится, невзирая на все грозные заявления и декларации ИКАО и других организаций. Европейских суд уже вынес предварительное решение по иску американских авиакомпаний и признал Директиву ЕС абсолютно законной. Равно как до сих пор безуспешны все попытки ЕС и американцев отменить наши "пролетные" и "роялти". Законны - и все тут.

Следовательно, остается три основные стратегии.

Первая - начать торговую войну, с взаимными запретами полетов, поборами, угрозами. Известный билль Сената США о запрете американским авиакомпаниям участвовать в EU ETS направлен именно на это, т.к. прямо нарушает суверенитет ЕС и приведет к уже заявленным штрафным санкциям со стороны ЕС, последующим ответным штрафам со стороны США, с дальнейшей эскалацией конфликта и остановкой полетов. Аналогичным образом можно запретить американским гражданам исполнять Уголовный Кодекс РФ при поездках в Россию (что, собственно, американцы зачастую и пытаются сделать в ряде стран, вводя иммунитет для своих солдат). Тем не менее, известные мне авиационные эксперты из США оценивают вероятность окончательного принятия этого билля как ничтожно малую величину.

Вторая стратегия - не реагировать действиями никак, ограничившись исключительно общей риторикой в соответствии с уже избранным политическим курсом. В этом случае пострадавшей стороной окажется исключительно бюджет Российской Федерации, из которого средства будут уходить в бюджет ЕС. На российских пассажирах и авиакомпаниях решение ЕС не скажется практически никак, а назвать данный сегмент рынка авиаперевозок социально важным - язык не поворачивается.

Мелькавшее в прессе мнение, что, мол, наши перевозки растут, а их стагнируют, и что в этой связи нам не хватит квот, является неверным. Перевозки между Россией и ЕС основываются на принципе паритета, причем российские авиакомпании на некоторых направлениях в ЕС перевозят меньше пассажиров, чем их иностранные конкуренты, а ожидать резкого роста доли российских авиакомпаний на этом рынке при сохранении приоритета "Аэрофлота" и отсутствии российских лоукостеров не приходится. Следовательно, динамика использования квот на данном рынке относительно базового года будет или одинаковой, или в пользу российских авиакомпаний.

Третья стратегия - предпринять ответные меры в том же правовом поле с решением ЕС с целью избежать утечки средств из бюджета РФ, а также компенсировать российским пассажирам и авиакомпаниям те затраты, которые они понесут от введения системы.

Механизм, который готовы признать в ЕС как адекватный их EU ETS, должен иметь обязательный и недискриминационный характер. Ничего лучше, чем создание аналогичной биржи по торговле квотами, мне не видится. Нюансы ценообразования на квоты на российской бирже вполне могут создать для российских авиакомпаний ценовые преимущества перед европейскими конкурентами.

Вторым компенсационным механизмом является вопрос отмены или значительного удлинения виз в страны ЕС, что компенсирует пассажирам удорожание авиабилетов, а авиакомпаниям повысит пассажиропоток. Данный вопрос предварительно обсуждался с представителями ЕС и получил их принципиальное одобрение как возможная ответная уступка ЕС на признание Россией EU ETS.

Резюме

Проблема изменения климата и борьбы с этим явлением сродни религии. Кто-то, глядя вокруг, верит в проблему, кто-то называет ее "лохотроном" и "деньгами из воздуха". Я не проповедник, убеждать кого-либо в истинности тех или иных теорий не собираюсь.

В отношении EU ETS я могу констатировать, что явных признаков нарушения международного законодательства Директива ЕС не имеет, и вероятность ее отмены крайне низка.

Какую стратегию ответных мер выберет Правительство РФ, зависит исключительно от позиции российских авиакомпаний. По умолчанию это будет вторая по списку. Стоит ли нашим авиакомпаниям начинать играть с нашим Правительством в "азартные игры" по построению национальной системы - вопрос неоднозначный. Учитывая политический вес "Аэрофлота", как основного потребителя квот, я бы рекомендовал попробовать. Выиграть можно многое, да и учитывая определенные тенденции на этом рынке - процесс лучше возглавить, чем потом исправлять чужие ошибки.

И в заключение, хотел бы отметить, что экономический ущерб, наносимый природой развитым и неразвитым странам, весьма ощутим и измерим. Дальнейшее усиление этих явлений в ближайшем будущем вполне может спровоцировать настоящие "экологические войны" между странами, как бы ни смешно это звучало сегодня, пока цена экологии тоже смешная. И первые предпосылки к этому мы уже видим на примере EU ETS......