Юридический аспект

Любое государство мира обладает полным и исключительным суверенитетом над своим воздушным пространством, что закреплено национальной Конституцией и подтверждено специализированным органом ООН - Международной организацией гражданской авиации (ИКАО), и вправе устанавливать любые ставки и сборы за его использование в коммерческих целях. При этом пользователям хотелось бы, чтобы они, эти ставки и сборы, были бы разумными и экономически обоснованными, тем более, что рентабельность коммерческой гражданской авиации не превышает 5%. Использование воздушного пространства регулируется не только законодательством страны его принадлежности, но и межправительственным органом - ИКАО, которому 190 государств-членов делегировали специальные полномочия с целью обеспечения надежного и безопасного функционирования международной системы воздушного транспорта.

Основным документом в области международного воздушного права является Конвенция о международной гражданской авиации, заключенная в Чикаго в 1944 году, участниками которой являются свыше 160 государств. Чикагская конвенция устанавливает общие принципы межгосударственного сотрудничества в области международных полетов, регулирования деятельности воздушного транспорта и обеспечения его безопасности, а также включает уставные положения ИКАО, которую сама и учредила. Помимо Чикагской конвенции на конференции в Чикаго в 1944 году были заключены также Соглашение о международном воздушном транспорте и Соглашение о международном транзитном воздушном сообщении. Не подписавшие этих Соглашений государства предоставляют друг другу права на выполнение регулярных полетов на двусторонней основе.

Основными принципами Чикагской конвенции являются:

• полный и исключительный суверенитет каждого государства на воздушное пространство, расположенное в пределах государственных границ;
• обязанность применять гражданскую авиацию только в целях, способствующих созданию и сохранению дружественных взаимоотношений между государствами и народами всего мира;
• установление регулярных воздушных сообщений путем заключения двусторонних или многосторонних соглашений;
• предоставление средств и создание необходимых условий для осуществления воздушных сообщений;
• обеспечение безопасности международных полетов;
• предоставление договаривающимися государствами друг другу права нерегулярных полетов на их территориях, когда между ними нет соглашений о регулярном воздушном сообщении.

Основные направления деятельности ИКАО:

1. аэронавигация;
2. совместное финансирование аэронавигационных проектов;
3. упрощение формальностей в международных воздушных перевозках;
4. разработка норм и кодификация международного воздушного права;
5. техническая помощь развивающимся странам в строительстве аэропортов и других аэронавигационных сооружений;
6. издание печатных материалов.

Политика ИКАО в отношении аэропортовых сборов и сборов за аэронавигационное обслуживание (последнее девятое издание 2012 года, Doc 9082) содержит рекомендации и выводы Совета, вытекающие из результатов постоянного изучения ИКАО вопроса о сборах в контексте экономического положения аэропортов и аэронавигационных служб, предоставляемых международной гражданской авиации. Данная политика, призванная служить руководством для Договаривающихся государств, основана главным образом на рекомендациях в этой области, сформулированных на различных конференциях по экономике аэропортов и аэронавигационного обслуживания, которые регулярно проводятся ИКАО. Последняя такая конференция состоялась в Монреале в период с 15 по 20 сентября 2008 года (см. Doc 9908 "Доклад Конференции по экономике аэропортов и аэронавигационного обслуживания" (CEANS)).

В соответствии с рекомендацией, принятой CEANS и одобренной Советом ИКАО, государствам рекомендуется включать четыре ключевых принципа взимания сборов, заключающиеся в недискриминации, увязке с расходами, транспарентности и проведении консультаций с пользователями, в свои национальные законодательства, правила или политику, а также в свои будущие соглашения о воздушном сообщении для обеспечения соблюдения их эксплуатантами аэропортов и поставщиками аэронавигационного обслуживания (ПАНО). Необходимо обеспечивать баланс между соответствующими интересами аэропортов и ПАНО, с одной стороны, и эксплуатантов воздушных судов и конечных пользователей, с другой стороны, принимая во внимание значение системы воздушного транспорта для государств и ее влияние на развитие экономических, культурных и социальных связей между государствами. Это приобретает особое значение в периоды экономических трудностей. В связи с этим рекомендуется, чтобы государства поощряли расширение сотрудничества между аэропортами, ПАНО и эксплуатантами воздушных судов для обеспечения разумного распределения экономических трудностей, с которыми они сталкиваются.

Перед утверждением ставок и сборов, взимаемых с иностранных авиакомпаний, выполняющих международные полеты, национальным уполномоченным органом требуется проведение предварительных консультаций с неправительственной международной организацией коммерческих авиакомпаний, выполняющих регулярные авиаперевозки, - Международной ассоциацией воздушного транспорта (ИАТА), тесно сотрудничающей с ИКАО, и пользователями.

В настоящее время существует более 3 500 двусторонних межправительственных соглашений о воздушном сообщении, которые определяют назначенных авиаперевозчиков, провозные емкости, частоты, маршруты, применяемые пассажирские и грузовые тарифы на общих авиалиниях, механизм разрешения споров, налогообложение продаж перевозок, функционирование представительств и агентств и др. Россия имеет с зарубежными государствами и автономными территориями около 200 двусторонних соглашений о воздушном сообщении. Однако, процесс забюрокрачивания суверенитета уже достиг своего апогея, так как развитые государства мира стали проводить политику либерализации законодательства и открытия своих границ для полетов гражданских самолетов авиакомпаний стран-участниц, получившую название "Открытое небо". Такие соглашения уже действуют между США и ЕС, США и Японией, США и государствами Центральной Америки (Панама, Коста-Рика. Сальвадор, Гватемала, Гондурас, Никарагуа), странами АТЭС и др. В июле 2012 года стало известно о подписании после трехлетних переговоров такого соглашения между Израилем и Евросоюзом, что позволит не только существенно увеличить количество рейсов, но и снизить цены на авиабилеты. Вот и Россия робко встает на этот путь, что следует из подписанного недавно с членом ЕС - Финляндией - протокола об изменении межправительственного соглашения о воздушном сообщении, который устранил понятие "национальный перевозчик" в двусторонних отношениях и запустил механизм постепенного отказа от одного из принципов, тормозящих либерализацию воздушного законодательства. Об этом говорит и введение с июня 2012 года режима "открытого неба" над Владивостоком, который снял все ограничения на полеты иностранных авиакомпаний в международный аэропорт "Кневичи" и ввел "пятую свободу" воздуха.

Философский аспект

Характерной чертой современного этапа исторического развития является усиление процессов глобализации во всех общественных сферах. Осознание этого ведет к выработке человечеством нового взгляда на себя и мир. Как в прошлом веке писал русский философ, один из создателей философии экзистенциализма и персонализма Н.А. Бердяев, человеческий род перерождается в человечество. Процессы глобализации не отменяют этнического, языкового, культурного различия внутри единой цивилизации, как не отменяют они различия интересов, несовпадения темпов и форм развития народов. Но при этом многообразие становится скорее локальным, а глобализация - универсальным фактором.

Глобализация означает всеобщий характер большинства значимых для человечества процессов. Современное человечество представляет собой единую систему экономических, политических, социальных и культурных взаимодействий, что предполагает единство его дальнейшей судьбы. Основой глобализации и универсализации общества является информатизация, выражающая современный уровень технического развития. Эволюция информационных технологий трансформирует привычные способы социальной коммуникации, способствуя их расширению и ускорению. В свою очередь, это приводит к интеграции человечества в единую экономическую, политическую и социокультурную целостность. Таким образом, глобализация напрямую соотносится с современным этапом развития, называемым технотронной эпохой.

Современная философия говорит о необходимости выработки нового стиля мышления, который соответствовал бы характеру протекающих в обществе процессов. На данный момент можно констатировать, что человечество пока не способно в полной мере отвечать на те вызовы, которые порождены его собственной деятельностью. Один из создателей синергетики - И. Пригожин считает, что современное человечество находится в точке бифуркации, когда меняется соотношение порядка и хаоса и наступает ситуация непредсказуемости. И. Пригожин пишет: "Я убежден, что мы приближаемся сейчас к… точке бифуркации, после прохождения которой человечество окажется на одной из нескольких вероятных траекторий. Главный фактор - информационно-технологический бум. Мы подходим к созданию "сетевого общества", в котором люди будут связаны между собой так, как никогда ранее". Новое сетевое общество может походить как на большой иерархически организованный муравейник, так и на общество свободных людей.

Одной из важных функций философии является критическая. Проходя через процесс самоосмысления (рефлексии) над предельными основаниями культуры, философия подвергает сомнению идеи и смыслы, утратившие современность и актуальность. Можно сказать, что культурный прогресс возможен только потому, что человек способен ставить под сомнение устоявшиеся правила и заглядывать за привычные горизонты. Принципиально критический характер философии отмечали мыслители разных эпох: Ф. Бэкон, Р. Декарт, Д. Юм, И. Кант. Все они считали, что философствовать - значит сомневаться.

То, что от рождения Земли дано природой, принадлежало всем населяющим ее племенам: земля, небо, воды, ведь в то время не было государств. Первобытные люди передвигались по огромным пространствам, не имеющим границ (кроме водных), в поисках пищи и крова, проходя многие тысячи километров и селясь там, где были условия для земледелия или животноводства. Затем в процессе эволюционного развития, связанного с разделением труда и обменом товарами, зародились товарно-денежные отношения, появились добротные жилища и их границы, которые охранялись от враждебных набегов. Возникло самое древнее из всех обществ и единственное естественное - это семья, прообраз политических обществ, и все рожденные равными и свободными, если и отчуждают свою свободу, то лишь для своей же пользы. Форму такой ассоциации, которая защищает и ограждает всею общею силою личность и имущество каждого из членов ассоциации и благодаря которой каждый подчиняется, однако, только самому себе и остается столь же свободным, как и прежде, французский философ, представитель деизма в философии Просвещения Жан-Жак Руссо (1712-1778) назвал Общественным Договором. Вместо отдельных лиц, вступающих в договорные отношения, этот акт ассоциации создает условное коллективное Целое, которое получает свое Я, свою жизнь и волю. Это юридическое лицо некогда именовалось Гражданской общиной, ныне - Политическим организмом или Республикой. Его члены называют его Государством, когда он пассивен, Сувереном, когда он активен, Державою - при сопоставлении его с подобными. Что до членов ассоциации, то они в совокупности получают имя народа, а в отдельности гражданами как участвующие в верховной власти, и поданными, как подчиняющиеся законам Государства.

Зародившись в древние времена, свобода перемещений человека была юридически закреплена уже в современное время в статье 13 Всеобщей Декларации прав человека, которая гласит: "Каждый человек имеет право свободно передвигаться и выбирать себе местожительства в пределах каждого государства. Каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну". Воздушный транспорт и служит самым скоростным на данный момент межгосударственным средством воплощения этого универсального права человека.

Величайший древнеримский оратор Марк Туллий Цицерон в I веке до н.э. заявлял: "Частной собственности от природы не бывает. Она образуется из того, что от природы было общим, - пусть каждый владеет тем, что ему досталось. Но, поскольку люди живут в обществе, они обязаны помогать друг другу".

Политический аспект

5 марта 1946 года в Вестминстерском колледже в Фултоне, штат Миссури, США, экс-премьер-министр Великобритании Уинстон Черчилль произнес речь, которая в СССР считалась сигналом для начала "холодной войны" между Западом и Советским Союзом, закончившейся распадом последнего в 1991 году. Однако, дух "роялти", как призрак проигранной в прошлом веке идеологической войны, продолжает летать над воздушным пространством уже новой страны. Стоит напомнить, что из-за него Россия почти 5 лет ждала открытия дверей Всемирной торговой организации. И, может быть, введенная Евросоюзом с января 2012 года система торговли квотами на выброс самолетами гражданской авиации парниковых газов ETS (хотя они составляют всего лишь 2% от общемирового объема выбросов) явилась ответным ходом на игнорирование принципиального требования отмены транссибирских платежей?

Нынешняя ситуация напоминает политическую игру в шахматы, где в роли короля - транзитный потенциал России, которому угрожает шах из-за атаки ферзя (Евросоюза). От шаха нужно обязательно защититься следующим ходом: можно отойти королем, уничтожить нападающую фигуру или же поставить между ней и королем свою фигуру. Если ни один из способов защиты от шаха выполнить нельзя (нельзя увести короля, уничтожить нападающую фигуру или заслонить короля своей фигурой), то получится мат королю, партия прекращается.

Выход из этой партии очевиден: транзитный потенциал является природным преимуществом России, его никуда не уберешь и не закроешь; Евросоюз гипотетически уничтожить нельзя (тогда просто некуда будет летать); остается пожертвовать "роялти", чтобы спасти короля. Похоже, в ситуации с ETS Евросоюз оказался в аналогичной шахматной ситуации, правда, он подвергается атаке не одной фигуры, а нескольких: США, Китай, Индия, Россия выступают против европейской инициативы, противоречащей рамочной конвенции ООН по изменению климата, Киотскому протоколу, Чикагской конвенции и международным соглашениям в области гражданской авиации.

К каким же выводам и предложениям можно прийти после рассмотрения ключевых аспектов функционирования транзитного потенциала России? Правда, за кадром остались такие важнейшие аспекты, каковыми являются технический, технологический, информационный и безопасность полетов, слово по которым оставим специалистам и экспертам именно в этих областях. И, все же, какие рекомендации по теме: "Модернизация системы использования транссибирских воздушных трасс. Обещания и реальность, или где мы находимся сегодня?" можно было бы дать и на что обратить внимание участников ежегодной конференции "Воздушный транспорт России и ЕС: сегодня и завтра", которая пройдет в Брюсселе 26 ноября 2012 года?

Первое. Предложение по использованию транссибирских маршрутов для наикратчайших полетов азиатских и европейских авиакомпаний над территорией СССР было впервые сделано советской стороной и поддержано заинтересованными участниками и международными организациями воздушного транспорта.

10 апреля 1967 года был выполнен совместный советско-японский рейс по маршруту Москва - Токио - Москва через Сибирь, эту дату принято считать началом полетов по Транссибирской магистрали. Через два года были открыты линии Париж - Москва - Токио и Лондон - Москва - Токио, и тогда же был разработан механизм компенсации за право полетов из Западной Европы через территорию Советского Союза в Японию. Одним из обязательных условий для европейских авиакомпаний была выплата советской стороне определенных денежных средств (роялти) за оборудование и содержание воздушной трассы.

Спустя почти 20 лет, с открытием японской авиакомпанией JAL в апреле 1986 года беспосадочных полетов из Токио в Лондон и Париж заработал беспосадочный транссибирский экспресс. Тогда у "Аэрофлота", как единой системы гражданской авиации СССР, были широкие возможности маневра - от аэронавигационных и аэропортовых сборов до топливозаправочных цен и ставок за техническое и коммерческое обслуживание, которые использовались для выработки соглашений. Но самым неожиданным стало предложение одной из авиакомпаний покупать у "Аэрофлота" неиспользованные им предусмотренные соглашениями частоты и таким путем увеличивать количество своих беспосадочных рейсов. Так появились компенсационные платежи, которые представители Евросоюза позднее оскорбительно окрестили "королевским сбором" ("роялти").

Через 15 лет, по инициативе уже российской стороны и при поддержке мирового авиационного сообщества, с 01 февраля 2001 года для международных регулярных полетов были открыты первые кроссполярные маршруты.

Таким образом, благодаря природному географическому преимуществу Россия стала ключевым субъектом и объектом мирового аэронавигационного маршрута, связывающего наикратчайшими воздушными трассами Северную Америку, Европу и Азиатско-Тихоокеанский регион. Эти уникальные авиатрассы в прошлом веке называли "Золотыми трассами XX века", а золото, как известно, самое выгодное вложение капитала, особенно в периоды глобальных экономических катаклизмов.

Второе. Будучи частью мировой системы воздушного транспорта с весьма скромным вкладом пассажирских (2%) и грузовых (1,5%) перевозок, России следовало бы в полной мере использовать всеми видами транспорта свой транзитный потенциал, ликвидировав заторы прошлых лет и не создавая новых. В частности, воспользовавшись добровольным отказом от компенсационных платежей можно было бы одновременно начать работу по заключению многостороннего соглашения о транзите по международным воздушным линиям на выгодных для нашей страны условиях.

Для более эффективной эксплуатации транзитных международных воздушных трасс, их технико-технологического и юридического обеспечения целесообразно создать совместное предприятие (на базе ФГУП "Госкорпорация по ОрВД") с заинтересованными государствами (в первую очередь, приграничными - Белоруссией, Казахстаном, Китаем, Монголией, КНДР). Очевидно, что надежное, устойчивое и безопасное использование возобновляемого природного ресурса - российского неба - в интересах всех стран мира на справедливых и прозрачных условиях принесет нашей стране не только экономические, но и геополитические дивиденды, ценность которых неизмеримо выше нескольких сот миллионов долларов.

Третье. Дифференцированная тарификация аэронавигационных услуг на спрямленных и продолжительных маршрутах международных транзитных воздушных трасс соответствует общепринятой международной практике, позволяет проводить сбалансированную маркетинговую политику, учитывающую экономические интересы государства и пользователей воздушного пространства.

В заключение авторы выражают надежду, что данная статья вызовет интерес у авиационной общественности, а предлагаемое решение проблемы "роялти" позволит нашей стране не только снять напряженность в отношениях с Евросоюзом, но и в полной мере раскрыть транзитный потенциал России для блага всех стран и народов планеты Земля....